La historia política de un país no se escribe solo en grandes discursos presidenciales, sino en el ritmo de las plenarias del Congreso, el pulso silencioso de sus comisiones y —sobre todo— en el cálculo electoral que pesa sobre los congresistas. El pasado 20 de julio de 2025, comenzó la última legislatura del gobierno de Gustavo Petro. No fue una sesión protocolaria más: fue el disparo de partida de un año en el que el Congreso deberá legislar con una mano y hacer campaña con la otra. Entre ahora y junio de 2026, cada votación tendrá eco electoral; cada aplazamiento o hundimiento parecerá cálculo; y cada pulso entre el Ejecutivo y las bancadas se leerá en clave territorial. Con las elecciones legislativas del 8 de marzo de 2026 ya en la mira, y la posibilidad —real o táctica— de una consulta popular para destrabar reformas sociales que hoy respalda el 57% de la ciudadanía ¹, el Capitolio es desde ya escenario y tarima a la vez.

Balance 2024-2025: un Congreso fragmentado y una agenda en riesgo.

La legislatura pasada fue un carrusel de actividad formal con bajo rendimiento sustantivo. Se radicaron 910 proyectos de ley, la cifra más alta de los tres años de este Congreso. De ese universo, sólo el 12% llegó a convertirse en ley al corte previo a la instalación de la nueva legislatura. Apenas 30 iniciativas fueron de origen gubernamental y 7 de estas aprobadas, reflejo de un Ejecutivo más táctico que voluminoso que se suma a un entorno político que tampoco ayudó: cerca del 68% de los congresistas se ubicó en independencia u oposición, dejando al Gobierno sin mayorías estables y obligado a empujar voto a voto en las comisiones.

La Comisión Séptima del Senado se volvió emblema de resistencia: allí naufragó el primer impulso de la reforma laboral y se atascaron la jurisdicción agraria y la reforma a la salud. Frente al riesgo de derrotas ruidosas, la Casa de Nariño optó por priorizar laboral y pensional y sacrificar ritmo en el resto del paquete reformista. Sin embargo, esa priorización vino acompañada de una presión creciente: la presentación de una Consulta Popular, de la cual, el ejecutivo advirtió que volverían a recurrir si el Congreso no aprueba la reforma a la salud. Este anuncio, para muchos, se lee como una jugada de confrontación y no precisamente de bajo riesgo, pues aumenta la tensión entre Ejecutivo-Legislativo.

En pensional, la historia tuvo giro jurídico. La Corte Constitucional encontró un vicio de trámite, y devolvió el proyecto, la Cámara corrigió y aprobó de nuevo. Aunque sigue vivo, no está asegurado. En salud, el panorama es más incierto: el proyecto superó dos debates en la Cámara y llega golpeado al tercer debate en la Séptima del Senado, donde la fragmentación y el escepticismo técnico son altos.

Aun con frenos institucionales, el Gobierno consiguió ganar la conversación pública. Su narrativa de reformas estructurales —salud, trabajo, pensiones, justicia agraria— permeó medios, regiones y movilización social. Ese clima explica la apertura ciudadana a la consulta popular como mecanismo de desbloqueo.

Mientras tanto, la agenda cambió de jerarquía: la seguridad, que parecía periférica frente a la agenda social, saltó al centro tras el atentado contra el senador Miguel Uribe Turbay y el repunte de violencia en zonas como el Catatumbo y el Sur de Bolívar. Lo que venga en esta legislatura cruzará debates de orden público, territorialidad y gestión fiscal.

Y en paralelo, el Congreso operó como vitrina electoral. El alto volumen de proyectos respondió en buena medida a estrategias de visibilidad preelectoral. Según Congreso Visible (2025), el 41% correspondió a la categoría de “Celebraciones, Honores y Monumentos”, iniciativas de bajo impacto estructural pero alta rentabilidad simbólica local. En ambiente de campaña adelantada, radicar equivale a ocupar agenda pública, construir identidad territorial y dejar constancia ante el electorado. Si el patrón se mantiene —y todo indica que sí—, veremos menos volumen total que el año pasado, pero más proyectos orientados a nichos electorales. Cada bancada elegirá sus banderas con lupa territorial. El Congreso podría convertirse en una vitrina para discursos de campaña, mientras las reformas complejas se enfrían. Esto no es nuevo, pero en un escenario tan fragmentado y con el reloj electoral en marcha, el costo de la inacción es mayor.

Las tres carreras que ya empezaron.

La carrera electoral. Entre septiembre de 2025 y junio de 2026, Colombia puede atravesar hasta seis hitos: una eventual consulta popular; consultas internas partidistas; consultas interpartidarias o primarias presidenciales; las elecciones legislativas del 8 de marzo de 2026, cuando se elegirán 103 curules en el Senado y 183 en la Cámara; una consulta presidencial de coaliciones que podría coincidir con esa fecha; y las dos vueltas presidenciales de mayo y junio. Con semejante calendario, las bancadas priorizarán proyectos de bajo costo político y de alto rendimiento territorial —bono escolar, gratuidad de la prueba Saber 11, universidades regionales— y esquivarán minas legislativas como fracking o una reforma política profunda.

La carrera contra el reloj institucional. El margen real para aprobar reformas complejas se acorta dramáticamente después de diciembre. En los próximos cinco meses se juegan la reforma a la salud, la reforma tributaria (el Gobierno anunció radicación a finales de julio), la reforma a la educación (apenas en primer debate) y el trámite del Presupuesto General de la Nación 2026, que por Constitución debe presentarse a más tardar el 30 de julio ante las Comisiones Económicas.

La carrera por la seguridad. Tras el ataque a Uribe Turbay, la agenda de orden público se cruza con la social. Iniciativas como la creación del Departamento del Sur Caribe, la formalización minera, la Universidad Nacional del Catatumbo o proyectos de agua e infraestructura para La Guajira pueden convertirse en bisagras entre seguridad, presencia estatal y votos regionales.

Un Congreso sin mayorías y con deudas acumuladas.

Ni el Pacto Histórico (alrededor del 20% de las curules) ni los bloques opositores tienen mayoría propia. La gobernabilidad será frágil, dependiente de alianzas variables, del humor regional y —sobre todo— de quién controle las mesas directivas y las comisiones estratégicas. En año electoral, incluso acuerdos firmados se derriten; el transfuguismo de temporada ya se siente en los pasillos.

Lo más apremiante es la deuda de trámite: 232 proyectos en riesgo de archivo por no haber surtido primer debate, varios con ponencia lista. En esa lista están la regulación de la inteligencia artificial, la creación del Departamento del Sur Caribe, la reforma política, la gratuidad de la prueba Saber 11, la formalización del Ministerio de la Igualdad y la única iniciativa de origen popular radicada en esta legislatura: descentralizar los impuestos de renta y patrimonio hacia departamentos y el Distrito Capital. Dejar morir este bloque enviaría a la ciudadanía un mensaje demoledor sobre la capacidad del Congreso para procesar su propia agenda.

Una segunda capa de proyectos en trámite incluye reformas constitucionales, ajustes al sistema laboral, a la contratación pública y a las regalías, así como debates sobre el presupuesto y la política de austeridad. Son iniciativas con alto impacto regional —atractivas para la campaña pero técnicamente complejas— que podrían quedar congeladas si no se logran acuerdos tempranos entre ponentes y coordinadores.

Pero no todo es macroestructura. En paralelo avanzan piezas simbólicas como la Ley Integral Trans, la reforma al ICETEX, el Bono escolar, la iniciativa de sostenibilidad social empresarial, y la propuesta OneHealth que cruza ambiente y salud pública. Todos están pendientes del segundo debate y son fichas de negociación y banderas electorales.

Lo que se define ya -y por qué importa-.

La instalación del Congreso abre la ventana más eficaz del año. En cadena se activan: el mensaje presidencial con prioridades; la elección de presidencias de Senado y Cámara (palancas de agenda y termómetro político); la redistribución de comisiones —clave para saber dónde aterrizan salud y laboral (Séptimas), reformas políticas (Primeras) y presupuesto/tributaria (Terceras)—; la radicación del PGN 2026 antes del 30 de julio; la reforma tributaria; y la selección de un nuevo magistrado de la Corte Constitucional, árbitro decisivo en trámites complejos (ya lo vimos con pensional). Este arranque es la ventana de mayor tracción antes de que la campaña se coma la agenda. Lo que no quede radicado y encaminado antes de septiembre tiene pocas probabilidades de ver luz en 2025.

En un Congreso así de disperso, las presidencias del Senado, la Cámara y las comisiones valen oro. Deciden orden del día, ritmo de debates y temperatura del control político. Pueden acelerar proyectos simbólicos, congelar los incómodos o convertir las citaciones en escenarios de confrontación con la Casa de Nariño. Sin acuerdos funcionales con esas presidencias, la agenda del Gobierno no camina.

¿Cómo se moverá el Ejecutivo?

Petro parece tener tres rutas sobre la mesa. Una es concentrarse en lo mínimo gobernable: presupuesto, tributaria y uno o dos avances estructurales, dejando el resto a la gestión administrativa. Otra es una estrategia de transacción territorial, en la que se amarran votos con inversiones y proyectos regionales. La tercera, más arriesgada, es un camino plebiscitario: usar la consulta popular como presión para movilizar apoyo y exponer bloqueos.

Señales tempranas: en qué fijarse ahora.

• Qué mensajes envían las nuevas presidencias de Senado y Cámara.
• Distribución de las Mesas de las Comisiones Séptimas y Terceras: ahí se define el destino de salud, laboral y tributaria.
• Radicación oportuna del PGN 2026 (antes del 30 de julio).
• Alcance de la reforma tributaria: ¿parche fiscal o rediseño redistributivo?
• Actualizaciones de ponencias en salud, educación y jurisdicción agraria: ¿hay concesiones o trincheras?
• Movimiento sobre los 232 proyectos en riesgo: ¿se agendan primeros debates o mueren?
• Reacción legislativa al eje de seguridad tras el atentado a Miguel Uribe.
• Señales sobre la consulta popular: activación, recolección de apoyos o simple advertencia retórica.

¿Congreso para gobernar o para hacer campaña?

El Congreso que acaba de instalarse no es el de 2022: está más fragmentado, más territorializado y con la campaña encima. Eso no implica parálisis automática, pero sí que las grandes reformas sólo sobrevivirán si se traducen en acuerdos escalonados con beneficios visibles en los territorios.

Si el Ejecutivo entiende esa lógica y negocia en consecuencia, todavía puede cerrar el cuatrienio con un puñado de reformas vivas y un relato de cumplimiento parcial. Si insiste en paquetes monolíticos o en la confrontación simbólica, veremos lo que ya conocemos: mucho titular, poca transformación, y un Congreso dispuesto a usar cada derrota como munición de campaña.

El reloj corrió. El Capitolio está abierto. La pregunta ya no es si habrá reformas, sino si Colombia puede reformarse mientras hace campaña. Lo que ocurra entre ahora y diciembre decidirá cuánto de este gobierno se convierte en ley, cuánto queda pendiente y cuánto terminará gritado en las plazas el 8 de marzo de 2026.

Fuentes de referencia:

Congreso Visible; Vali Consultores; Cifras & Conceptos (2025); seguimientos propios a trámites del Congreso; reportes de medios y datos de opinión pública.